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PPP操作流程应与现行项目建设程序相衔接

日期:2017-05-29 / 人气: / 来源:祥奕互联

北极星环保网讯:PPP可行性研究与基本建设项目可行性研究的关系,是PPP项目推进过程中非常重要的问题,但也是很多不成功案例所没能处理好的基本关系之一。在目前具有最高法律层级的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定“项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构,开展特许经营可行性评估,完善特许经营项目实施方案。需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。”而这被很多业内人士解读为“未完待续”或属于“约定不明”的事项。

本报于4月20日在B5版刊登的《PPP物有所值评价并不神秘应回归可行性研究框架体系》引起业界较为激烈的反响与讨论,各方对于两者衔接的具体做法设想各有不同。记者为此采访了更多的专家、学者,借此希望可以推动业界对这一领域的深入思考。

PPP操作流程应融入项目建设程序中

PPP项目操作流程是指政府和社会资本合作全过程各阶段的工作流程。财政部2014年发布的PPP模式操作指南从政企如何合作的角度将PPP操作流程划分为5个阶段,即项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。这5个阶段的主要工作前后衔接,泰安网站建设,形成完整体系。但遗憾的是,没有与现行项目建设程序有效衔接。

项目建设程序是项目管理的内在规律和要求,与投资主体无关。建设程序通常包括项目研究论证、决策审批、建设实施、竣工验收等阶段。项目决策论证包括项目策划、项目建议书、可行性研究、初步设计等工作,建设实施则包括施工图设计、工程招投标和施工建设等工作。PPP项目操作流程应当融入项目建设程序中。

项目研究论证工作在项目建设程序乃至全寿命周期具有重要地位。其重点是回答项目的必要性、可行性、经济性和外部性,从宏观上是确保项目投资成为有效投资和补短板的投资,从供给侧促进经济社会发展;从微观上是为项目科学决策提供依据,为建设实施、竣工验收和运营管理等后续各阶段工作提供行动指南。而可行性研究是项目科学论证和决策方法。可行性研究的主要内容是调查、研究项目有关经济、产业、市场、技术和工程等方面的背景和条件,进行多方案比较论证,同时对项目建成后的国民经济效益、财务效益、社会效益、环境效益进行预测评价。可行性研究结论是决策审批部门作出最终投资决策的重要基础和依据。可行性研究中提出的项目建设的必要性和意义直接回答了项目要不要建设。项目的国民经济评价是站在国民经济和全社会角度回答项目的经济合理性,角度比PPP物有所值评价更高。换句话说,通过国民经济评价的项目即使不能通过物有所值评价,如果政府确实没钱的话,采取PPP模式也未尝不可。

结合项目建设程序和PPP操作流程的规定,我建议PPP项目建设程序包括识别、决策审批、实施方案论证、社会资本选择、建设、运营和移交等6个阶段。其主要工作有项目建议书、可研与决策审批、PPP实施方案与物有所值评价、社会资本选择与协议谈判、设计与报建、施工、竣工验收、运营与绩效评价、资产移交等。为减少不必要的重复工作,项目建议书和可行性研究要尽量融入或增加PPP项目识别和准备阶段相关工作内容和要求。比如,项目建议书可增加论述项目潜在的商业价值、投资回报机制和引入PPP模式的必要性等内容,项目可行性研究可增加PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证和社会资本采购方案等内容。

建立良好协同工作机制需给予关注

要理顺两者的关系,需要从PPP项目政府公共决策的内在逻辑和物有所值评价(VFM)、财政承受能力评价(FAA)历史演进的角度来分析。

众所周知,PPP项目主要是提供基础设施和公共服务类的项目,普遍具有自然垄断或公共产品的特征,而这些项目通常也是属于市场配置资源失灵的项目。PPP项目毋庸置疑是政府公共投资项目的范畴,但是采用了PPP模式来采购实现,而不是传统政府采购模式。

作为PPP起源地的英国,不管是基础设施项目,还是公共服务,所有的项目都采用经济费用效益分析或经济效果分析,泰安网络公司,即可行性研究,来检测项目的可行性。近20年来,才发明了PPP/PFI当中使用的VFM工具(物有所值评价),作为在项目可行性研究分析基础上对于项目采购实施模式的一个补充分析测试,来判断到底是采用传统采购模式,还是采用PPP模式。而项目本身的可行性分析是项目决策的关键,而VFM不能替代可行性研究分析。根据英国财政部公布的最新进展,原先的“物有所值”评价指引已经进行了修改。“物有所值”已经改为定性评价,且不单独作为项目是否应采用PPP模式的评判标准。

在我国借鉴国外经验所实施的项目可行性研究中,就有专门关于项目实施的环节,VFM和FAA(财政承受能力评价)作为PPP项目投资决策分析框架中的一部分,从某种意义上来讲,也是可行性研究内容的范畴,是公共项目可行性研究在采购实施环节的深化和细化。

根据我国财政部财经〔2014〕113号文,在其PPP操作流程图中,在项目识别环节虽然没有放入可行性研究的步骤,泰安网站建设,但在项目识别的第二章节正文中明确指出,PPP项目由政府或社会资本发起,以政府为主。政府部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向有关政府主管部门推荐潜在的PPP项目。财政部会同行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。文中还明确规定对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告等。而存量项目虽没有提及要提交可行性研究报告,但需要提交的初步实施方案当中,就涵盖了可行性研究的主要核心内容,这可视为PPP备选项目在不需要建设环节的特殊情况下,两个评价资料申报的可行性研究的简化版本。

作者:taianmedia.com


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